Уншигч та бүхэндээ Гамшиг судлалын үндэсний хүрээлэнгээс 2022 онд хийгдсэн “ГАМШГИЙН ЭРСДЭЛИЙГ БУУРУУЛАХАД ЧИГЛЭСЭН ХӨРӨНГӨ ОРУУЛАЛТЫН ЭРХ ЗҮЙН ЗОХИЦУУЛАЛТ ТҮҮНИЙ ХЭРЭГЖИЛТЭД ХИЙСЭН ШИНЖИЛГЭЭ” сэдэвт судалгааны ажлыг тоймлон хүргэж байна.
Судалгааны ажлын удирдагч: Доктор (Ph.D), профессор хошууч генерал П.Даш
Гүйцэтгэгч: доктор (Ph.D) ахмад Д.Нарантуяа, Гамшгийн эрсдэл, салбар дундын асуудал хариуцсан эрдэм шинжилгээний ажилтан,
докторант, ахлах дэслэгч Б.Ариунтунгалаг, Химич – судлаач,
хошууч Батжаргалын Батбаяр, Хан-Уул дүүргийн Онцгой байдлын хэлтсийн орлогч дарга.
СУДАЛГААНЫ АЖЛЫН ХУРААНГУЙ
Гамшгаас урьдчилан сэргийлэх, гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд зарцуулсан зардал, гамшгийн дараах үйл ажиллагааны зардлаас үр ашиг ихтэй байдаг тул дэлхийн улс орнууд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд зарцуулах хөрөнгө санхүүгийн хэмжээгээ сүүлийн жилүүдэд нэмэх хандлагатай болжээ.
Иймээс ч дэлхийн олон улс оронд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд хөрөнгө оруулалт хийж, учрах хохирлыг үлэмж хэмжээгээр бууруулсан жишээ нэлээдгүй байдгаас дурьдвал, “Вьетнамд далайн уснаас хамгаалах зориулалттай 110 км урт даланг эвдрэлээс хамгаалахын тулд 12 000 га газарт мангро хэмээх модыг тарьжээ. Энэ ажлын өртөг нь 1.1 сая ам.доллар болсон хэдий ч даланг засч сэлбэхэд жил бүр зарцуулах хөрөнгийг 7.3 саяар хэмнэсэн байна. Хятадад үерийн усыг хянах арга хэмжээнд зориулж 40 жилийн турш 3.2 тэрбум долларыг зарцуулсан нь хожим тохиолдож болох 12 тэрбум долларын хохирлыг таслан зогсоосон тухай тооцоог гаргасан байна. Английн Оксфам төрийн бус байгууллага 1998 оны үерийн үеэр Бангладешийн Дака хотод 4 га орчим газарт үерээс хамгаалах байгууламжийг 700 мянган үндэсний мөнгөн тэмдэгттэй тэнцэх хөрөнгөөр барьсан бөгөөд энэхүү далангийн ачаар амьд гарсан малын өртөг 4 сая үндэсний мөнгөн тэмдэгтэй тэнцэж байжээ” гэх мэт олон жишээг дурьдаж болно.
Дэлхий дахинд гамшгаас хамгаалах үйл ажиллагааны санхүүжилтын дараах хоёр хандлага байдаг. Үүнд:
- Гамшгийн хор уршгийг арилгах, сэргээн босгох/хохирлыг барагдуулах санхүүжилт (ex-post)
- Гамшгаас урьдчилан сэргийлэх/эрсдэлийг бууруулах санхүүжилт (ex-ante) юм.
Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагааны талаарх олон улсын эрх зүйн баримт бичгүүд:
Йокохамагийн стратеги
Хёогогийн үйл ажиллагааны хүрээ
Гамшгаас хамгаалах талаар төрөөс баримтлах бодлого
Гамшгаас хамгаалах чадавхыг бэхжүүлэх үндэсний хөтөлбөр
Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах Сендайн үйл ажиллагааны хүрээ 2015-2030
Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах Сендайн үйл ажиллагааны хүрээг Монгол Улсад хэрэгжүүлэх дунд хугацааны стратеги 2017-2030
НҮБ-аас “Дэлхийн тогтвортой хөгжлийн хөтөлбөр-2030
Уур амьсгалын өөрчлөлтийн эсрэг Парисын хэлэлцээр
Аюулгүй, гамшигт тэсвэртэй хот хөтөлбөр
Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах чиглэлээр Монгол Улсад мөрдөгдөж байгаа хууль эрх зүйн баримт бичгүүд:
Монгол Улс гамшгаас хамгаалах үйл ажиллагаандаа дараах үндсэн гурван баримт бичгийг батлан мөрдөж байна. Үүнд:
- Гамшгаас хамгаалах тухай хууль
- Галын аюулгүй байдлын тухай хууль
- Улсын нөөцийн тухай хууль
Өмнө дурьдсанчлан гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд төсөв хөрөнгө зарцуулах ex-ante хандлага давамгайлах болсонтой холбоотойгоор зарим улс орнууд энэ асуудалд зарцуулах улсын төсвийн хувь хэмжээг тодорхой зааж, хуульчилж өгсөн байдаг байна. Тухайлбал,
- Энэтхэг улс 2005 оны хуульдаа “Төрийн яамд, газруудын төсөвт гамшгаас хамгаалах менежментийн зардал заавал суусан байх ёстой” гэж хуульчилсан байна.
- Коста Рика улсын 2006 оны “Гамшгаас хамгаалах менежментийн хуулинд бүх төрийн байгууллага гамшгийн эрсдэлийг бууруулахад төсвийнхөө тодорхой хэсгийн зориулна” гэж заажээ.
- Филиппин улсын гамшгаас хамгаалах менежментийн шинэчилсэн хуульд “Орон нутгийн засаг захиргаа өөрсдийн орлогынхоо 5 %-ийг гамшгийн аюул, эрсдэлийг бууруулах хор уршгийг арилгахад зарцуулах ёстой бөгөөд тус хөрөнгийн 70 %-ийг урьдчилан сэргийлэх үйл ажиллагаанд, 30 %-ийг нэн яаралтай хор уршгийг арилгах үйл ажиллагаанд зарцуулахаар хуримтлуулах шаардлагатай” гэсэн зохицуулалтыг хийсэн байдаг.
Энэ зохицуулалт нь орон нутгийн түвшинд төдийлөн үр дүнтэй хэрэгжихгүй байсан тул 2010 онд БНСУ-ын Инчон хотод болсон Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах асуудлаарх Азийн сайд нарын 4 дүгээр бага хуралд оролцсон улс орнуудын төлөөлөгчид “Орон нутгийн болон олон нийтийн түвшинд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд орон нутгийн төсвийн 5 %-ийг хуваарилдаг болно” гэсэн амлалт авч байжээ.
Гамшгийн эрсдэлийг бууруулахад чиглэсэн хөрөнгө оруулалтын эрхзүйн зохицуулалт, өнөөгийн байдал:
Нэгдсэн үндэстний байгууллагын Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах газраас 2015 оны 3 дугаар сарын 14-18-ны өдрүүдэд Япон улсын Сендай хотноо зохион байгуулсан дэлхийн 187 улс оролцсон Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах дэлхийн III бага хурлаар улс үндэстэн, орон нутгийн гамшигтай тэмцэх чадавхыг бий болгох “Хёогогийн үйл ажиллагааны хүрээ 2005-2015” баримт бичгийн хэрэгжилтийг үнэлж дүгнэн, түүний ололт амжилт, алдаа дутагдлыг хэлэлцэж, ирэх жилүүдэд хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны стратегийн үндэслэлээ тодорхойлсон байна. “Хёогогийн үйл ажиллагааны хүрээ 2005-2015” баримт бичгээс гамшгийн эрсдэлийн далд хүчин зүйлийг багасгахад чиглэсэн Тэргүүлэх чиглэл 4-ийн хэрэгжилт нь дэлхийн ихэнх улс орнуудад хангалтгүй түвшинд хэрэгжсэн гэж дүгнэгдсэн байна.
Тиймээс Гамшгийн эрсдэлийг бууруулан дэлхийн III бага хурлаас дээрх бүх хэрэгцээ шаардлагыг харгалзан үзэж, цаашид хэрэгжүүлэх гамшгаас хамгаалах стратегийг тодорхойлон “Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах чиглэлээр 2015-2030 онд хэрэгжүүлэх Сендайн үйл ажиллагааны хүрээ” баримт бичгийг батлан гаргасан.
Гамшгаас хамгаалах тухай хуулийн 51 дүгээр зүйлийн 51.1. 51.2. 51.4-д заасан заалтын хэрэгжилтийн талаар хийсэн судалгааны үр дүнгээс:
Гамшиг судлалын үндэсний хүрээлэнгийн судалгааны баг Хэнтий аймгийн Хэрлэн сумын Засаг даргын тамгын газар, Хэнтий аймгийн Онцгой байдлын газар, 4 дүгээр сургууль, “Хан бүргэд хаан” ХХК, Дорнод аймгийн Хэрлэн сумын Засаг даргын тамгын газар, Дорнод аймгийн Онцгой байдлын газар, “Шинэ хөгжил” цогцолбор сургууль, “Адуун чулуун” ХК зэрэг хөдөө орон нутагт үйл ажиллагаа эрхэлж буй төсвийн болон хувийн хэвшлийн 8 байгууллагыг сонгон, тэдгээрийн гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд зарцуулсан хөрөнгө, төсвийн зарцуулалт хэрхэн явагдаж байгаад шинжилгээ хийхэд дараах үр дүн гарсан байна. Үүнд:
Төрийн байгууллага-Засаг даргын тамгын газруудын хувьд: Хэнтий аймгийн Онцгой байдлын газар нь Засаг даргын тамгын газартайгаа хамтран гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагааг нэлээд сайн зохион байгуулж, санхүүжилтээ гамшгийн эрсдэлийг буурулах сан болон Засаг даргын нэмэлт дансанд бүрдсэн хандивын сангаас шийдвэрлэдэг байна. Дорнод аймгийн Онцгой байдлын газрын хувьд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах ажилд төсвөөс гаргах хөрөнгө болон аймгийн ЗДТГ-тайгаа хамтран ажиллах тал дээр Хэнтий аймагтай харьцуулахад харьцангүй бага, муу байсан нь харагдсан.
Боловсролын байгууллагуудын хувьд: Дээрх 2 аймгийн сургуулиуд нь жилийн төсвийнхөө “Урсгал засвар” гэсэн ангиллаас гамшгийн эрсдэлийг бууруулах зарим үйл ажиллагааны зардлыг гаргадаг байна. Жил бүрийн төсвийн төсөл, төсөөлөлдөө гамшгийн эрсдэлийг бууруулахад зарцуулах зардлыг тусгаж саналаа явуулдаг боловч батлагддаггүй хасагдаж ирдэг болох нь судалгаагаар тогтоогдсон.
Хувийн хэвшлийн хувьд: Аж ахуйн нэгжийн хувьд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд зарцуулах зардлууд нь харьцангуй өөр өөр байгаа нь ажиглагдсан. Тухайлбал, Дорнод аймгийн “Адуун чулуун” ХК нь Гамшгийн эрсдэлийн үнэлгээгээ хийлгэсэн, гамшгаас хамгаалах төлөвлөгөөтэй мөн жил бүр гамшгийн эрсдэлийг бууруулах чиглэлд зарцуулах хөрөнгийн тооцоог 1-р улиралд гаргаж батлуулан зарцуулдаг байна. мөн зарим жил Гамшгаас хамгаалах хуульд заасан 1.5 хувиас ч илүү мөнгө хөрөнгө зарцуулдаг зэрэг сайн талууд байна.
Харин “Хан бүргэд хаан” ХХК-ны хувьд эд хөрөнгийн даатгалд даатгуулсан сайн талтай боловч “гамшгаас хамгаалах, урьдчилан сэргийлэх чиглэлээр юу юу хийх талаар мэдэхгүй, гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд хөрөнгө зарцуулаагүй, нэг удаа аймгийн Онцгой байдлын газраас сургалт орсон, гамшгаас хамгаалах төлөвлөгөө, тушаал зэргийг шалгалт ирэхэд зориулж л гаргадаг, түүнийгээ ч хэрэгжүүлдэггүй. Та бүхнээс зөвлөгөө авсаны үндсэн дээр гамшгаас хамгаалах төлөвлөгөө болон гамшгийн эрсдэлийн үнэлгээ хийлгэх нь бидэнд хэрэгтэй юм байна гэдгийг ойлгож байна” гэж ярилцлагын үед хэлж байсан нь тухайн байгууллагын удирдлагуудаас ихээхэн хамааралтай болох нь харагдсан.
ДҮГНЭЛТ, САНАЛ, ЗӨВЛӨМЖ
Гамшгаас хамгаалах тухай хуулинд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагааг засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, байгууллага, хуулийн этгээдийн зүгээс хэд хэдэн арга хэмжээг авч болохоор тодорхой тусгасан байгаа бөгөөд бүтцийн болон бүтцийн бус арга хэмжээний талаар дэлгэрэнгүй авч үзсэн.
Зарим улс орны туршлагын хувьд: Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагааны олон улсын туршлага хэсэгт Япон улс, БНХАУ-уудыг жишээ болгож судаллаа. Эдгээр улсууд нь газарзүйн байршил, онцлогоосоо шалтгаалж байгалийн гамшигт хамгийн их нэрвэгдсэн улсууд бөгөөд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагааны төлөвлөлт, хэрэгжилт нь туршлага болохуйц улс орнууд юм.
Япон улсад мөрдөгдөж байгаа хууль эрхзүйн баримт бичгүүдэд төсвийн тодорхой хувийг гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд зарцуулах ёстой гэсэн хуулийн заалт байхгүй ч яам, үндэсний агентлаг, орон нутгийн засаг захиргааны газрууд харьяа газар нутагтаа тохиолдож болзошгүй гамшгийн эрсдэлийг бууруулахад шаардлагатай төсвийн тооцоог жил бүр гаргаж Сангийн яамандаа хүргүүлж шийдвэрлүүлдэг байна. Үндсэндээ гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд шаардлагатай төсвийг жил бүр тухайн жилийн онцлог, нөхцөл байдлаас шалтгаалж тухай бүр батлан зарцуулдаг байна.
Мөн Энэтхэг, Коста Рика, Прагвай, Исламын Бүгд Найрамдах Иран, Филиппин зэрэг улс оронд гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд улсын төсвийнхөө тодорхой хувийг зарцуулна гэж хуульчилсан байна. Энэ зохицуулалт нь тухайн улс орныхоо онцлог нөхцөл байдлаас шалтгаалж орон нутгийн түвшинд төдийлөн үр дүнтэй хэрэгждэггүй байна.
Аливаа томоохон гамшиг нь улс орныг хямралт байдалд оруулах нөхцөл, шалтгааны нэг болдог бөгөөд улмаар үндэсний аюулгүй байдал, улс төр, эдийн засгийн тогтвортой байдалд муугаар нөлөөлдөг.
Дэлхийн улс орнууд ялангуяа хөгжиж буй орнууд гамшгийн эрсдэлийн үед болон гамшгийн дараах сэргээн босголтын хугацаанд асар их санхүүгийн дарамтанд ордог. 2019 оны Нэгдсэн Үндэсний Байгууллагын гамшгийн эрсдэлийг бууруулах дэлхийн үнэлгээний тайланд гамшгийн эдийн засгийн зардалд жилд дунджаар 250-300 тэрбум ам.долларыг зарцуулдаг болохыг тодорхойлжээ.
Гэвч хангалттай санхүүгийн нөөц бололцоогүй байдлаас шалтгаалан гамшгийн даатгалын бүтээгдэхүүнийг ашиглах болсон.
Гамшгийн даатгал нь хүн, мал, орон сууц, хөдлөх болон үл хөдлөх хөрөнгө, үйлдвэрлэлийн осол болон хүний хүчин зүйл, байгальтай холбоотой гарах эрсдэлүүдийг даатгадаг.
Олон улсад гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд даатгалын тогтолцоог нэвтрүүлж, амжилттай хэрэгжүүлж ажилладаг. Харин Монгол Улсад гамшгийн эрсдэлийн даатгалын тогтолцоо өнөөг хүртэл шинэ ойлголт хэвээр байгаа юм.
Үүний нэг шалтгаан нь Монгол улс гамшгаас хамгаалах тухай хуультай боловч Гамшгийн даатгалын тухай хууль батлагдаж амжаагүй, хууль зүйн зохицуулалт нь байхгүй учраас зах зээлд нэвтрээгүй байна.
Түүнээс гадна гамшгаас хамгаалах талаар төрөөс баримтлах бодлого, хөтөлбөрт гамшгийн даатгалын тухай мэдээлэл хангалттай бус байгаа болно.
Монгол Улсын гамшгийн эрсдэлийг бууруулах, хөрөнгө оруулалтын эрхзүйн хувьд:
Гамшгийн эрсдэлийг бууруулах аливаа арга хэмжээнүүдийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагаа нь болзошгүй гамшгийн аюулаас учрах сөрөг нөлөөллийг бууруулахад чиглэсэн өргөн хүрээний асуудал бөгөөд энэ нь бодлого, хууль эрхзүйн зохицуулалтын дагуу мөрдөгддөг тул холбогдох хууль эрх зүйн зохицуулалт чухал ач холбогдолтой юм.
Монгол улсын Гамшгаас хамгаалах тухай хуулийн 51 дүгээр зүйлийн 51.1 дүгээр хэсэгт “Төсвийн ерөнхийлөн захирагч нь жил бүрийн төсвийн багцдаа гамшгийн эрсдэлийг бууруулах арга хэмжээг төлөвлөж, зардлыг тусгана” гэж заасны хүрээнд: аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, төрийн байгууллагын төсвийн ерөнхийлөн захирагч нь дараа жилийн төсвийн төсөлдөө гамшгаас хамгаалах зардалд шаардлагатай хөрөнгийн хэмжээг төлөвлөж, тусгаж Сангийн яам руу батлуулахаар явуулдаг ч төсвийн хөрөнгийн зарцуулалтын ангилалд энэ талаарх зүйл заалт байхгүй учраас Гамшгаас хамгаалах хуулийн 51.2 дугаар заалт хэрэгжихгүй байх үндэслэл болж байгаа учраас хуулийн хэрэгжилтэд анхаарч, холбогдох дүрэм журмыг боловсруулан гаргаж мөрдөх нь зүйтэй байна.
Түүнчлэн орон нутагт үйл ажиллагаа явуулж буй аж ахуйн нэгж байгууллагууд гамшгийн өмнө, гамшгийн үед, гамшгийн дараа хийх ажлуудыг ялгадаггүйгээс гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд чиглэсэн хөрөнгө оруулалтыг оновчтой хийхгүй байна. Зарим байгууллагууд байрны урсгал засварууд, халдварт өвчний үед авч хэрэгжүүлсэн болон алба хаагчдад өгсөн амны хаалт, нэг удаагийн бээлий, халаад, гар ариутгагч зэргийг гамшгийн эрсдэлийг бууруулах үйл ажиллагаанд зарцуулсан хөрөнгө, төсвөөс гаргасан гэж тайлагнасан нь баримт бичиг шинжлэх явцад харагдсан.
Судалгааны ажлын дэлгэрэнгүйг ГСҮХ-ийн "СУДАЛГААНЫ АЖЛЫН ЭМХЭТГЭЛ 2023" номноос унших боломжтой.